Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndighetens (EIOPAs) nyligen utfärdade yttrande om harmonisering av återvinning och upplösningsramverk för försäkringssektorn är ett milstolpe steg för försäkringsbranschen mot att implementera G20:s åtagande från 2011 att avsluta "too big to fail" för finansiella tjänster ¹ . Medan ett harmoniserat resolutionssystem har implementerats (och tillämpats i år i ett livesammanhang) för den europeiska banksektorn, har försäkringsavveckling hittills förblivit en nationell angelägenhet. Följaktligen gäller för närvarande betydande skillnader i regim och tillvägagångssätt över hela Europa.

Rollen för återställning och upplösning i Schweiz

Vikten av återhämtning och upplösning tas också på allvar i Schweiz. Det är en av anledningarna till att även vår tillsynsmyndighet Finansinspektionen reagerade snabbt och skapade en ny avdelning. Huvudfokus kommer att ligga på försiktighetsåtgärder för systemrelevanta institut, dvs det är fokuserat på banker såväl som på försäkringsbolag.

EIOPA i ett större sammanhang

Vi betonar att detta är ett EIOPA-utlåtande:ett beslut om vad, om något, att göra med det kommer att falla på Europeiska kommissionen, parlamentet och rådet. Icke desto mindre, om de genomförs, kommer konsekvenserna av EIOPA:s förslag för EU:s försäkringssektor att bli djupgående, vilket inbegriper potentiell användning, bland annat, av tvångsöverföringar av tillgångar och skulder, inklusive till överbryggande institutioner, och borgenärer inklusive, som en "sista utväg", bail-in för försäkringstagare.

EIOPA:s tidigare diskussionsunderlag om ämnet visar att befintliga ramverk för återhämtning och avveckling varierar avsevärt mellan olika medlemsstater, och att några av de befogenheter som EIOPA har föreslagit för närvarande är tillgängliga för så få som tre av de trettio svarande tillsynsmyndigheterna. Dessutom kommer de föreslagna kraven och befogenheterna, som beskrivs mer i detalj i bilagan till den här bloggen, att gå långt utanför Solvens II-ramverket, inklusive på följande viktiga sätt:

• Ramverket innehåller förebyggande återhämtning och avvecklingsplanering och befogenheter för tidiga ingripanden ovanpå Solvens II-stegen för intervention. I synnerhet:
  • Planering för förebyggande återhämtning överbryggar den egna risk- och solvensbedömningen (ORSA) och den återhämtningsplan som försäkringsgivare lämnar in vid ett verkligt brott mot Solvency II-solvenskapitalkravet (SCR). Den förebyggande återhämtningsplanen tar hänsyn till de potentiella återhämtningsåtgärder som skulle kunna tillämpas i svåra scenarier, baserade på brott mot tillsynskrav, till skillnad från ORSA som är en bedömning av kontinuerlig efterlevnad ² . Solvens II-återställningsplanen anger åtgärder för att återhämta sig från ett specifikt brott mot SCR, och kan därför informeras genom förebyggande planering.
  • EIOPA förutser att åtgärder vid tidigt ingripande är lämpliga innan en försäkringsgivare har brutit mot sin SCR, även om yttrandet tydligt säger ³ att befogenheter för tidiga ingripanden inte bör resultera i en ny fördefinierad interventionsnivå eller implicit nytt kapitalkrav. Yttrandet utesluter därför hårda, kvantitativa kriterier för tidiga insatser. Icke desto mindre förväntar vi oss att det behövs tydlig vägledning om när dessa befogenheter bör tillämpas.
• EIOPA har krävt att oberoende resolutionsmyndigheter ska inrättas i varje nationell jurisdiktion med omfattande resolutionsbefogenheter ⁴ . Dessa inkluderar befogenheterna att fördela förluster till försäkringstagare och upprätta broinstitut till vilka tillgångar, rättigheter och skulder för försäkringsgivare i resolution kan överföras. Många av dessa befogenheter kommer att vara nya i de flesta medlemsstater. Befogenheterna speglar dock många av dem som fastställts enligt direktivet om återhämtning och avveckling av banker (BRRD). Att utvidga de nationella bankrekonstruktionsmyndigheternas räckvidd till att omfatta försäkringsgivare är därför ett troligt resultat.
• EIOPA föreslår flexibilitet för resolutionsmyndigheten att vara en del av eller separat från den nationella tillsynsmyndigheten, med garantier för operativt oberoende för resolution där båda rollerna finns i samma myndighet ⁵ . Vi förväntar oss att det behövs ytterligare detaljerade överväganden om hur resolutions- och tillsynsmyndigheter bör samordna och interagera, särskilt vid viktiga beslutspunkter såsom inträde i resolution.
• I överensstämmelse med FSB:s nyckelattribut för effektiva resolutionsregimer för finansiella institut (nyckelattribut) sträcker sig EIOPA:s föreslagna resolutionsbefogenheter till att fördela förluster till försäkringstagare, som en "sista utväg" och med förbehåll för skyddsåtgärder inklusive "nej". borgenär sämre ställd än i likvidation” (NCWOL) princip ⁶ . Försäkringstagare har tidigare absorberat förluster i försäkringsbolagens insolvens som genomförts enligt nationell lagstiftning. Enligt vår uppfattning kommer emellertid det uttryckliga erkännandet av detta resultat i EIOPA:s yttrande att utgöra en viktig referenspunkt för framtida insolvenser.
• EIOPA-anteckningar ⁷ i sin uppfattning att förekomsten och omfattningen av försäkringsgarantisystem (IGS) är relevanta för avveckling och att potentiell täckning under IGS måste beaktas när förluster fördelas till försäkringstagarna. Nyckelattributen ger specifikt rekonstruktionsmyndigheter flexibilitet att behandla försäkringstagare som skyddas av en IGS annorlunda än de som inte är så skyddade för att maximera värdet för borgenärer (inklusive försäkringstagare) som helhet ⁸ . EIOPA:s forskning hittills visar på betydande skillnader i garantigarantisystem mellan medlemsstaterna. Gabriel Bernardino, ordförande för EIOPA, noterade i ett brev från 2015 till Jonathan Hill, dåvarande EU-kommissionären för finansiell stabilitet, finansiella tjänster och kapitalmarknadsunionen, att "kombinationen av icke-harmoniserade återhämtnings- och avvecklingssystem med icke-harmoniserade försäkringsgarantisystem, skulle göra hanteringen av en stressad situation mycket svårare.” EIOPA föreslår ytterligare arbete på detta område, vilket ökar utsikterna för ytterligare initiativ för harmonisering av IGS ⁹ .
• EIOPA har föreslagit att en återvinnings- och upplösningsordning ska tillämpas på alla Solvens II-försäkringsgivare, men med proportionella tillämpningströsklar för olika byggstenar i ramverket ¹⁰ . Till nominellt värde går detta utöver FSB:s nyckelattribut, som anses gälla alla försäkringsgivare som kan vara systemviktiga eller kritiska om de misslyckas, och i synnerhet alla försäkringsgivare som utsetts till globalt systemviktiga försäkringsgivare (G-SII) ¹¹ . EIOPA:s tillvägagångssätt erkänner att försäkringstagarnas skydd och systemavbrott i princip bör vara oroande i alla försäkringsgivares beslut. De harmoniserade kriterier som EIOPA föreslår utvecklas för att vägleda tillsynsmyndigheter kommer att vara avgörande för att säkerställa att en lämplig balans uppnås vid ansökan ¹² .

Konsekvenser för företag

Som ett initiativyttrande finns det i detta skede ingen säkerhet om huruvida Europaparlamentet, rådet och kommissionen kommer att välja att lagstifta för att genomföra vissa eller alla av Eiopas föreslagna befogenheter. Men enligt vår uppfattning representerar EIOPA:s förslag en tydlig strategisk reseriktning för försäkringsreglering i EU. I synnerhet tillhandahåller EIOPA:s grundförordning ett återställnings- och resolutionsuppdrag ¹³ , och EIOPA:s samlade programdokument för 2017 till 2019 tilldelar 4 heltidstjänster för att uppfylla EIOPA:s ansvar på detta område, med ett skärpt fokus på återhämtning och upplösning ¹⁴ .

Hittills har ett samförstånd om återvinning och lösning för försäkring inte varit uppenbart bland europeiska tillsynsmyndigheter, och en del av det EIOPA föreslår kommer sannolikt att vara kontroversiellt i vissa jurisdiktioner och marknader. I väntan på detta kan EIOPA:s förslag mycket väl innehålla något medvetet "förhandlingsrum". Efter en noggrant jämn bevakning av argumenten för och emot harmoniserade resolutionsbefogenheter i dess diskussionsunderlag ¹⁵ , EIOPA:s yttrande ger ett starkt stöd för FSB:s ramverk för försäkringssektorn. Detta kommer sannolikt att öka pressen på EU-kommissionen att antingen börja utveckla lagstiftning eller att utesluta att göra det.

Vi rekommenderar därför försäkringsgivare att uppmärksamma EIOPA:s yttrande och förslag. I synnerhet:

• Vi förväntar oss att tillsynsmyndigheter lägger allt större vikt vid förebyggande återhämtningsplanering i sin regelbundna tillsynsdialog. I synnerhet förväntar vi oss ett ännu skarpare fokus på allvaret i försäkringsgivares stress- och scenarioanalys och behovet av robust förvaltningsåtgärdsplanering som en del av, och i förlängningen av, ORSA-processen. I sitt tal i juli till ABI lyfte PRA:s försäkringsverkställande direktör, David Rule, fram riskerna inom försäkringssektorn som PRA kommer att prioritera. Dessa inkluderar:
•  Fortsatt mjuk försäkringsavkastning och sjunkande premiesatser på allmänförsäkringsmarknaden.
• De nya färdigheter som försäkringsgivare som investerar i direktinvesteringar som infrastruktur och lån med aktier kommer att behöva för att hantera nedgångar i dessa investeringar.
• Möjligheten för överdrivna riskkoncentrationer att byggas i områden som cyberrisk och egendom i Storbritannien, särskilt där riskkoncentrationer är dolda.

PRA angav också sina förväntningar i sitt tillsynsutlåtande SS5/17 från juli 2017 om att allmänna försäkringsbolag ska planera proaktivt för deras svar på en händelse som förändrar marknaden inom skadesektorn. Försäkringsgivare måste tydligt visa för sina chefer att de proaktivt överväger dessa frågor och planerar på lämpligt sätt.

Som nämnts ovan förväntar vi oss ytterligare arbete med återhämtning och resolution från EIOPA, Europeiska kommissionen och nationella tillsynsmyndigheter. EIOPA har krävt att makrotillsynsramen16 för försäkring ska beakta försäkringssektorns specifika karaktär snarare än att bara utvidga det tillvägagångssätt som utvecklats för andra delar av det finansiella systemet till att även omfatta försäkring17. Engagemang från försäkringsbranschen, inklusive om återhämtning och upplösning, kommer att vara avgörande för att uppnå detta.

Det här inlägget skrevs av Storbritanniens  Deloittes EMEA Center for Regulatory Strategy och publicerades först på bloggen Deloitte Financial Services UK.

__________________________________________________________________________________________________________________

¹ Enligt G20 i sin kommuniké efter toppmötet 2011 i Cannes:"Vi har kommit överens om omfattande åtgärder så att inget finansföretag kan anses vara "för stort för att misslyckas" och för att skydda skattebetalarna från att bära kostnaderna för en lösning." https://www.oecd.org/g20/summits/cannes/Cannes%20Leaders%20Communiqu%C3%A9%204%20%20November%202011.pdf
² EIOPA yttrande ruta 4
³ EIOPA:s yttrande punkt 90
⁴ Eiopas yttrande punkterna 97–100
⁵ Eiopas yttrande punkterna 99 och 100
⁶ Eiopas yttrande punkterna 111 och 117
⁷ Eiopas yttrande punkterna 15, 16 och 25
⁸ Nyckelattribut Bilaga II-Bilaga 2, avsnitt 5.2
⁹ Europeiska kommissionen föreslog i en vitbok från 2010 att införa ett direktiv för att säkerställa att IGS med vissa minimifunktioner finns i alla EU-länder, även om inget sådant direktiv har tagits fram sedan dess.
¹⁰ Eiopas yttrande punkterna 40–42
¹¹ Nyckelattribut Bilaga II-Bilaga 2, avsnitt 2.1
¹² EIOPA:s yttrande punkterna 50 och 70
¹³ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1094/2010 av den 24 november 2010 artiklarna 8.1 i och 25
¹⁴ 2017 till 2019 Single Programming Document, sida 52
¹⁵ EIOPA diskussionsunderlag avsnitt 3.2.2
¹⁶ EIOPA ser återhämtning och avveckling som både ett mikrotillsyns- och makrotillsynsverktyg - såsom anges till exempel i punkt 80 i EIOPA:s papper om en potentiell makrotillsynsmetod för lågräntemiljön i Solvens II-sammanhang.
17 Svar på EG:s samråd om översynen av EU:s ram för makrotillsynspolitik, punkt 17